OECD 다국적기업 가이드라인 한국연락사무소(NCP) 개혁방안 국회토론회 참석 후기

OECD 다국적기업 가이드라인 한국연락사무소(NCP) 

개혁방안 국회토론회 참석 후기

 

(사진 출처 : APIL) 

희망법 김동현 변호사와 실무수습생 4명(고경환, 이수연, 정병민, 하준영)은 2015년 7월 2일 목요일 오후에 국회의원회관 제8간담회실에서 열린 OECD 다국적기업가이드라인 한국연락사무소(NCP) 개혁방안에 관한 국회 토론회에 참석하였습니다.

 

1. 한국연락사무소의 의의와 역할

 

한국연락사무소 (National Contact Point , 이하 NCP)는 한국에서 활동하고 있는 다국적기업 및 해외로 진출한 한국 기업들이 OECD 다국적기업가이드라인을 제대로 준수하고 이행할 수 있도록 조사 및 중재를 하고, 권고를 하는 역할을 합니다. 자발적이고 적극적인 기업의 이행을 구한다는 점에서 사법적인 강제력은 없다는 한계가 있지만, 정부가 해당기업에 의견을 표명하고 심리적 압박을 준다는 점에서 국제 인권 구제 분야에 있어 큰 의미를 갖는다고 할 수 있습니다.

 

2. OECD 다국적기업가이드라인의 개정 과정에서 탄생한 한국 NCP

 

OECD 다국적기업가이드라인은 1976년에 선진국 회원국 내에서 다국적기업의 행동규정을 필요로 하는 움직임에 따라서 제정이 되었는데, 2000년에 개정된 이후에 극적인 변화를 맞이합니다. 개도국 내에서 다국적기업의 인권 침해가 규율 대상으로 포함되었고, 각국 정부는 각국의 다국적기업의 가이드라인 이행을 책임지고, ‘구체적 사안’(specific instance)에 대한 진정 및 문의를 처리하는 국가연락사무소를 설립하도록 하였습니다. NGO 단체도 직접 특정 다국적기업의 가이드라인 위반여부에 대해서 이의제기가 가능해지게 되었으며, 각국 정부는 매년 OECD 이사회에 그 활동의 내용을 보고하는 의무를 갖게 되었습니다.

 

우리나라는 1996년 OECD 가입한 이후에 다국적기업가이드라인의 개정의 흐름에 따라서 2000년 12월 산업자원부 ‘외국인투자촉진법(외촉법)’에 의해 설립 및 운영되던 ‘외국인투자실무위원회’에 NCP를 설치하였습니다. 그러나 외국인의 투자유치를 목적으로 하는 위원회가 NCP로 지정되다보니, 인권침해를 예방하고 구제하는 부분에서 대단히 미흡했으며, 구성원이 주로 정부 고위공무원으로 구성된 탓으로 민간과의 협력 체제 구축이 부족했고, 일반 시민들에게 가이드라인 홍보의 역할도 제대로 하지 못했습니다. 설립 후에 11년간 8건의 이의제기가 접수되었고, 단 1건의 권고가 이루어졌다는 점이 그 역할을 제대로 하지 못했다는 점을 드러내고 있습니다. 그러다가 2011년 10월에 국가인권위원회에서 위와 같은 문제점들을 인식하여 인권 침해를 예방하고 구제하기 적절하도록 운영규정을 개정하고, 이의제기 접수와 결과 통지를 명시화하고 구체화하라고 요구하였습니다. 그리고 NCP 운영에 있어서 가시성, 투명성, 접근성, 책임성을 제고할 것을 개선 권고하였습니다.

 

3. 한국 NCP의 운영상 문제점

 

그러자 산업통상자원부는 새로운 NCP 국내연락사무소 운영규정을 발표하여, 정부 부처에서 대한상사중재원으로 NCP사무국을 이전하고, 민간위원을 선임하는 등 정부와 분야별 전문가가 참여하는 혼합형 구조로 변화를 주었다고 자평하였습니다. 그러나 “정부의 업무를 민간에 예산 1억으로 아웃소싱”하였다는 비판과 함께, 민간위원들이 역시 산업통상자원부와 정부 출차의 연구기관 출신이라는 점에서 민간위원들을 실제 민간이라고 볼 수 있느냐는 의문이 계속 제기되고 있습니다. 그리고 진정이 제기되었을 때 어떻게 접수되고 회의는 언제 어떻게 운영되는지 그리고 예산은 어떻게 활용되는지 전혀 알 수 없다는 불투명성이 지적되고 있다는 점에서 여전히 한국 NCP는 굉장히 많은 문제점들을 지니고 있습니다.

 

4. 한국 NCP 개혁방안에 위한 토론

 

이러한 한국NCP의 개혁의 필요성에 공감한 각계의 사람들이 모여서 토론이 진행되었습니다.

 

가. 첫 번째 발제 : 국제적 동향으로 살펴본 한국연락사무소 개혁의 이유 (정신영 미국변호사/공익법센터 어필)

 

첫 번째 발제자는 공익법센터 어필의 정신영 미국변호사가 “국제적 동향으로 살펴본 한국연락사무소 개혁 필요성”이라는 주제로 하여, 첫 번째 발제를 해주었습니다. 정신영 변호사는 기본적인 2011년도 개정 OECD 다국적기업가이드라인의 배경과 성격을 간략히 정리하였으며, “UN 기업과 인권에 대한 이행 원칙(UN Guiding Principles on Business and Human Rights : Implementing the United Nations ‘Protect, Respect and Remedy’ Framework)”와 개정 OECD 다국적기업가이드라인이 발표되면서 점차 가이드라인 수락국도 증가하는 추세이며, 관심이 증가하고 있는 추세라고 소개하였습니다. 최근 독일에서 개최된 G7 정상회담의 공동선언문에서도 가이드라인 및 NCP 강화를 천명하였습니다.

 

“G7은 OECD가 NCP의 기능 및 활동에 관하여 각 국가 NCP간의 동료평가와 동료학습을 증진하도록 독려할 것이다. 우리는 G7국가들의 NCP들이 앞서서 모범을 보일 것이라고 확신한다. In order to do so, the G7 will encourage the OECD to promote peer reviews and peer learning on the functioning and performance of NCPs. We will ensure that our own NCPs are effective and lead by example.” - G-7 Leaders' Declaration, Schloss Elmau, Germany, June 8, 2015, Responsible Supply Chains 中에서

(발제중인 정신영변호사, 사진출처 : APIL)

 

중국, 인도, 인도네시아, 러시아 등 신흥 국가들도 관심을 보이면서 동참을 하려는 움직임을 보이는데, 이러한 국제적 흐름에 비해 우리 한국 NCP의 현재 상황은 안타까운 편입니다. 이슈가 많이 된 “포스코 인도 제철소 건설 진정 사건”의 경우에도 네덜란드와 노르웨이 NCP는 소수지분을 가진 투자자의 경우에도 인권에 부정적인 영향에 대해서 완화하려는 데에 책임이 있다는 결정을 하였는데, 한국NCP는 “인도 당국이 법적으로 판단하여 해결할 사안이므로 더 이상의 추가 조사 없이 종결하겠다”고 밝혀 NCP 운영의 핵심 원칙인 ‘기능성 동등성’(Functional Equivalence)을 훼손했을 뿐만 아니라 기업의 주장을 편파적으로 수용했다는 비판을 받았습니다. 이렇듯 한국 NCP는 진정사건에 대해서 회사의 입장을 그대로 수용하거나, 국내법적 판단에 상충되어서는 안된다는 소극적인 입장으로 일관하면서 다국적기업 활동 내에 부정적인 영향을 감소시키고 예방시켜야할 의무를 다하지 않고 있습니다.

마지막으로 정신영 변호사는 최근의 한국 NCP 진정사건을 소개하면서 제언을 하며 마무리 하였습니다. 2014년 12월 3일 Cotton Campaign과 기업인권네트워크가 한국NCP에 우즈베키스탄 아동노동과 연루된 한국기업 조폐공사와 대우인터내셔널, 그리고 여기에 투자하고 있는 국민연금에 대해서 한국 NCP에 진정을 하였습니다. 한국NCP는 이 사건을 진정 신청 후에 23일이 지나서야 접수를 하였고, 한국NCP 홈페이지에 게시된 처리절차인 90일을 도과하여 6개월이 지난 현 시점까지 1차 평가를 내리지 않고 있습니다. 반기문 UN 사무총장도 관심을 기울이는 이 사건에 대해서 한국NCP가 이 진정마저 종결시키고, 소극적으로 대응한다면 국제사회에 NCP 운영의 나쁜 예로 평가받을 것이라는 경고를 하면서 발제를 마쳤습니다.

 

정신영 변호사의 발제 후에 이번 회의의 사회를 맡은 공익인권법재단 공감의 황필규 변호사는 "한국NCP가 인도 당국의 법적 판단을 언급하며 추가 조사를 종결시킨 것을 보면 '사실상 한국NCP는 무인도에서나 제 기능을 할 수 있을 것'이다"라고 비판하였습니다. 그리고 “한국정부가 2014년 7월에 UN 특별보고관에게 포스코 사건에 관해서 답변서를 보면, 실제로 일을 하고 있는 사항을 보고하는 것이 아니라 한국 NCP의 마음 다짐을 말하는 것 같다”며 사실상 추가 조사를 종결시키며 모든 문제를 인도 당국의 법률적 판단에 일임하는 무책임한 모습을 실제 보여주지만, UN 특별보고관에게는 한국 NCP가 해외진출 한국기업의 인권문제를 제대로 잘 처리하고 있다는 식의 답변을 했다는 점에서 굉장히 모순되었고 부끄러운 일이 아닐 수 없다는 평가를 덧붙였습니다. 

 

나. 두 번째 발제 : 한국연락사무소의 실효성 제고를 위한 법안 제정의 필요성 (김동현 변호사 / 공익인권변호사모임 희망을 만드는 법)

 

두 번째 발제는 희망을 만드는 법 김동현 변호사가 “한국연락사무소의 실효성 제고를 위한 법안 제정의 필요성”이라는 주제로 발제하였습니다. 김동현 변호사의 주장의 핵심은 한국연락사무소의 실효성 확보를 위해서는 한국연락사무소에 관해서 국회의 입법이 필요하다는 점이었습니다. OECD 다국적기업가이드라인은 우리나라 헌법 제60조 제1항에서 언급하는 국가나 국민에게 중대한 부담을 지우는 조약이 아니고 강제력 없는 권고적 효력을 가지고 있기 때문에 그 법적 성격을 ‘법률’이라고 할 수 없기에 이러한 사안을 입법사항으로 둘 것인지는 해석과 관행의 문제임을 언급하였습니다.

 

“Adhering countries shall set up National Contact Points to ...(생략, 강조는 발제자)"

 

하지만 2011년 OECD 다국적기업가이드라인은 각국에 국가연락사무소 설립을 구속력 있는 의무로 규정하였기 때문에 법률로 규정할 수 있는 해석의 여지가 충분히 있으며, 현재 덴마크가 법률로 제정하여 덴마크 NCP를 잘 운영하고 있는 것을 보면 입법 사례도 실제로 존재하기도 합니다.

 

실제로 우리나라는 국가인권기구의 지위에 관한 원칙 (Principles Relating to the Status of National Institutions)을 담은 파리 원칙의 권고를 받아들여 국가인권위원회법을 제정하여 국가인권위원회를 효과적으로 운영해왔습니다. 국가인권위원회 설립이 헌법적 의무나 법률사항이 아니더라도 충분히 입법을 통해서 잘 운영했던 역사적 경험을 비추어본다면, 한국NCP의 입법이 문제가 될 것이 아니라 도리어 좋은 관행으로서 칭찬받을 일임을 역설하였습니다. OECD 다국적기업가이드라인을 존중하여, 입법의무는 없지만 오히려 입법을 통해 효과적으로 NCP를 운영할 수 있도록 입법 제도화하는 것은 헌법 제6조 제1항에 근거한 국제법 존중주의에 합치되는 해석이라는 점에서도 의의가 있다는 생각을 하였습니다.

(발제중인 김동현 변호사, 사진 출처 : APIL)

설령 정부의 구속력 있는 의무가 입법 의무로 보지 않더라도, 하위 법령으로 NCP를 규정하는 것보다 국회의 입법으로 설정할 때 규범적 근거가 더욱 명확해지는 효과를 누릴 수 있음을 언급하였습니다. 정부가 함부로 NCP를 바꿀 수 없게 되므로, 조직에 대한 법적 안정성이 확보되며, 국회의 동의를 얻게 되면 NCP의 민주적 정당성을 크게 확보하는 계기가 되며, 나아가 입법 법안에 진정한 독립 전문가형 조직을 구현하기 위해서 노동단체와 사용자단체 그리고 시민사회단체의 추천권을 통한 인사 확보가 된다면 그동안 문제로 지적받았던 전문성과 중립성 부분을 효과적으로 보완하고, 유지할 수 있을 것입니다. 그리고 NCP가 법률적 근거를 갖게 되면, 법률에 의해 설립된 국가기관으로서 성격을 갖게 되므로, 더 충실한 사실 조사가 가능해지고, 사실 조사 기능이 강화될 경우 권고 및 조정을 하는데 있어서 큰 도움이 될 것이라는 점을 국가인권위원회의 사례를 언급하시면서 설명하였습니다.

 

현재 한국NCP의 문제점들을 고려해보았을 때 개혁의 방향은 입법 운동이어야 하며, 이는 법률유보사항이기 때문이 아니라 법률 제정이 진정하고 효과적인 한국NCP 운영의 큰 역할을 할 것이라는 점에서 접근해야한다는 주장은 설득력 있는 의견이었습니다.

 

다. 종합 토론

 

1) 이성훈 한국인권재단 상임이사의 의견

쉬는 시간 이후에는 종합토론이 이어졌습니다. 먼저 이성훈 한국인권재단 상임이사는 NCP 라는 단어 자체가 굉장히 생소하고 한국연락사무소라는 이름만 듣고 일반 사람들이 개념을 직관적으로 이해하기 어렵다는 문제가 있다는 점을 지적하면서 한국NCP의 약자는 National Contact Point 의 줄임말이 아니라, No Comment Policy를 의미하는 것이냐는 농담을 꺼내었는데, 현재의 한국 NCP의 문제를 단적으로 보여주는 유머가 아니었나 싶었습니다. 또한 인상적인 의견은 네덜란드의 사례를 언급하면서 상인의 나라 네덜란드는 최근부터 인권실사로 해석되는 due diligence를 새로운 사업 모델로 키우면서 다국적기업의 해외진출 과정에서 인권 컨설팅 프로그램을 연구하고 발전시키고 있다면서, 해외 선진국은 NCP와 인권 실사 영역이 굉장히 많은 관심을 받는 주제라고 하였습니다. 반면 우리나라는 여전히 기업과 인권 부분에서 기업의 사회적 책임 (CSR) 단계의 논의만 머무르고 있고, NCP 주제로 토론회를 진행하더라도 많은 관심이 없는 편이라고 안타까워했습니다. 아울러 이명박 전 대통령이 2010년 G20 서울정상회의를 계기로 우리나라가 규범 추종자가 아니라 국제규범의 제정(Norm / Rule Setter) 역할을 해야한다고 기분 좋게 역설하였는데 한국NCP 개혁은 그러한 정부의 정책에도 부합한다는 이야기도 하였습니다.

 

2) 이상수 서강대학교 법학전문대학원 교수의 의견

 

이어서 이상수 서강대학교 법학전문대학원 교수는 NCP의 그동안 15년을 평가하면서 굉장히 실패한 부분만을 이야기하는데, 물론 문제점들이 많고 개선해야할 부분이 필요하지만 한편으로는 이러한 평가가 너무 가혹한 것은 아닌가라는 생각을 한다고 하였습니다. NCP와 가이드라인에 대해서 현실적인 변화를 이끌어내기에 사회적으로 성숙화 하는 시간이 부족했다는 점에서 조금은 여유를 갖고 발전 방향을 논의했으면 한다고 바람을 언급하였습니다. 이상수 교수는 NCP를 반드시 법률 의무 사항이 아니기 때문에 법률 제정은 선택사항에 불과하지만, 자율성, 권한, 독립성, 예산 등의 문제에서 효과적으로 운영하기 위해서는 법률 제정이 유리한 측면이 있다는 점은 명백한 사실이라고 하였습니다.

그리고 NCP의 가장 중요한 역할은 ‘판정’ 기능에 있으므로 그 판정기능을 기본 축으로 하여 최대한 창조적이고 선도적인 접근을 하자고 제안하였습니다. 늘 인권문제에 있어서 선진국의 방향에 좇아가기 급급했던 후진국 마인드에서 벗어나서, 적어도 NCP와 가이드라인 부분에서는 세계에서 선도적인 역할을 우리 대한민국이 하면 좋겠다고 이야기하였습니다. 마지막으로 중재, 조정 등 법률용어들이 번역 과정에서 혼재되어 사용되고 있는데, 논의를 발전시키기 위해서는 용어 통일이 우선되어야겠다고 충고하였습니다.

 

3) 박진서 산업통상자원부 해외투자과장의 의견

 

마지막으로 NCP를 운영하는 산업통상자원부 박진서 해외투자과장이 지정토론자로 나섰습니다.  한국 NCP에 대한 거듭된 쓴 소리와 비판에 정부 주무 부처의 입장에서는 기분이 좋지 않을 수 있는데, 발제와 토론을 진지하게 경청하는 모습이 인상적이었습니다. 박진서 과장은 2013년 운영규정이 개정되기 전에는 NCP의 위원장이 산자부 차관이었는데 아무래도 고위공무원이 위원장이다 보니 회의를 여는 것 자체도 쉽지 않기 때문에 어려운 부분이 있다는 실무상의 애로사항을 토로하였습니다. 따라서 규정이 개정된 이후 위원장이 산업부 투자정책관으로 변경되었으므로 많은 회의를 열 수 있을 것이라는 전망을 말하기도 하였습니다. 하지만 박진서과장의 긍정적인 평가에도 불구하고 NCP의 투명성(회의 경과나 회의록의 공개)이 확보되지 않는한 분명한 한계가 있다는 생각이 들었습니다. 

 

또한 박진서 과장은 NCP 설치 운영 근거는 산업부 고시로 운영되는 현재의 상태가 바람직하다고 주장하였습니다. OECD 다국적기업가이드라인은 사인(私人)인 다국적 기업을 상대로 하는 자발적인 준수를 권유하는 연성법적인 성격을 띤 모범관행에 불과하고, 법률 형식으로 규정한 나라는 덴마크 한 나라에 불과하다는 점, 그리고 국제환경 변화에 유연한 대처가 어렵고 자발적 비사법적 수단을 통한 분쟁해결이라는 가이드라인의 본질이 훼손될 우려가 잇다는 점, 그리고 법 위반시 제재수단이 없어 법제화 실효성에도 의문이 든다는 입장을 표명하였습니다.

 

5. 토론회 참석의 소감과 한국NCP에 대한 기대

그러나 연성화된 관행이라는 점이 성문법률 제정의 금지 요소라고 고려할 수 없고, 모범국제 관행을 국내 법률로 제정하는 것은 오히려 국제규범을 존중한다는 취지에서 권유할만한 일일 뿐만 아니라, 법률로 제정한 나라가 덴마크 한 나라에 불과하는 점에서 오히려 법률 제정은 우리나라가 국제사회에서 선도할 수 있는 좋은 기회가 될 수 있지 않을까 하는 생각이 들었습니다. 그리고 OECD 다국적기업 가이드라인이 자발적인 이행을 요구하는 비사법적 수단이라 하더라도 만약 법률이 제정된다면 한국NCP가 제시한 권고나 조정의 힘은 전보다 더 클 수 있을 것이고, 나아가 변화하는 국제환경 변화에 유연하게 대처하기 위해서 변화에 능동적으로 대처해야할 세밀한 부분은 법률 안에 하위 법령을 통해서 보완하면 충분하기 때문에 기본적인 한국NCP의 조직, 운영, 구성에 관해서는 법률 제정이 반드시 필요하다는 생각이 들었습니다. 

(토론 내용을 열심히 듣고 있는 희망법 실무수습생들, 좌측 상단부터 이수연, 고경환, 하준영, 정병민, 사진 출처 : APIL)

 

실무수습을 하면서 처음 참석한 토론회였는데, 막연하고 생소한 주제였던 국가연락사무소의 개념을 이해할 수 있는 좋은 시간이었습니다. 한국 NCP가 앞으로 국제사회와 우리나라에서 국제 인권과 노동권 영역에서 선도적인 ‘인권경비견’ 역할을 할 수 있기를 기대해봅니다. 감사합니다.

글_정병민(서강대학교 법학전문대학원, 희망법 실무수습)